+7 495 7897079

Общероссийское общественное движение

Сравнительный анализ реформ местного самоуправления в России эпохи Александр II - Александр III и эпохи Борис Ельцин - Владимир Путин

Александр РУССКИЙ, Председатель Центрального Совета ООД «ЗА социально-ответственное государство «НАРОДНОЕ ЕДИНСТВО РОССИИ»

Сравнительный анализ реформ местного самоуправления в России эпохи Александр II - Александр III и эпохи Борис Ельцин - Владимир Путин
Местное самоуправление лишено каких-либо значимых полномочий и превращено в чиновников самого низшего уровня. Все это формирует негативные последствия: низкий профессиональный уровень избираемых муниципальных депутатов и специалистов, приходящих на работу в органы местного самоуправления. Без создания новой эффективной системы местного самоуправления решить проблемы управления в стране, гарантировать социальную стабильность, обеспечить развитие экономики просто невозможно.

Статья посвящена анализу через историческую призму проведенных реформ местного самоуправления и вызванных ими последствий. Даются рекомендации для целей реформирования текущего законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации, вносятся предложения с целью переформатирования работы органов местного самоуправления, устранения выявленных противоречий и недостатков, создания стимулирующих механизмов для прихода квалифицированных кадров, основы для финансовой самодостаточности муниципалитетов.
Ключевые слова: история местного самоуправления, реформирование законодательства о местном самоуправлении, выборы депутатов в местное самоуправление, местные бюджеты, социальная стабильность
Alexander Russkiy COMPARATIVE ANALYSIS OF REFORMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA OF EPOCH ALEXANDER II IS ALEXANDER III AND EPOCHS BORIS YELTSIN IS VLADIMIR PUTIN
The article is sanctified to the analysis through the historical prism of the conducted reforms of local self-government and consequences caused by them. Given to recommendation for the aims of reformation of current legislation about local self-government of Russian Federation, brought in suggestion with the purpose of reformatting of work of organs of local self-government, removal of the educed contradictions and defects, creation of stimulant mechanisms for arrival of skilled shots, basis for financial all-sufficientness of municipalities.
Keywords: history of local self-government, reformation of legislation about local self-government, elections of deputies in local self-government, local budgets, social stability
УДК 351,352,930

Как показывает мировой опыт, не возможно построить гражданское общество, демократическую систему управления, рыночную экономику государства там, где нет самостоятельного с полномочиями и финансовыми возможностями местного самоуправления.
Можно утверждать, что в истории России процессы логики власти происходят циклически: реформы – контрреформы, что находит подтверждение при рассмотрении всех исторически значимых периодов.
Одним из таких циклов является правление Александра II с осуществленными либеральными реформами законодательства о местном самоуправлении и последовавших за ними контрреформами по государственной централизации и контроле при его приемнике Александре III.
Эпоха правления Александра II ознаменовалось беспрецедентными по масштабу реформами, получившими уже в дореволюционной литературе название «великих реформ».
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», было издано 1 января 1864 года [1], согласно которому вводились бессословные выборные органы местного самоуправления – земства. Они избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из распорядительных органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ). Выборы в земские распорядительные органы – собрания гласных (депутатов) – проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Первая курия - землевладельческая, вторая курия - городская, третья курия - сельские крестьянские общества. Выборы имели имущественный ценз. Земские собрания избирали исполнительные органы – земские управы в составе председателя и нескольких членов.
Земства были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась, в основном, решением местных вопросов. Они несли ответственность за народное образование, за народное здоровье, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за страхование, за ветеринарную помощь и многое другое.
Все это требовало больших средств, поэтому земствам было позволено вводить новые налоги, облагать население повинностями, образовывать земские капиталы и корпорации. При своем полном развитии земская деятельность должна была охватить все стороны местной жизни. Новые формы местного самоуправления не только сделали его всесословным, но и расширили круг его полномочий.
Самоуправление получило столь широкое распространение, что многими было воспринято, как переход к представительному образу правления, поэтому со стороны правительства вскоре стало заметно стремление удержать деятельность земств на местном уровне, и не позволять общаться между собой земским корпорациям.
Сам Александр III полагал, что убийство его отца Александра II в 1881 году стало следствием проводившихся при нём либеральных реформ. В своих контрреформах Александр III ограничил местное самоуправление в правах, усилил контроль за земствами со стороны правительства. Было ограничено земское и городское самоуправления, учреждены надзорные должности земских участковых начальников, введен контроль за крестьянским самоуправлением и решением земельных вопросов, введен политический сыск.
Новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 года [2] (действовавшее вплоть до 1917 года), изменило земскую избирательную систему, увеличило число депутатов от дворян и их сократило от других сословий. Новое «Городовое положение» от 11 июня 1892 года [3] (действовало вплоть до 1917 года), изменило городскую избирательную систему, отстранило от выборов мелких собственников ввиду повышения имущественного ценза, необходимого для участия в выборном процессе, ограничило количество гласных (депутатов) и усилило зависимость городского самоуправления от администрации. Избирательного права лишились приказчики и мелкие торговцы, другие малоимущие слои города.
Контрреформы Александра III действовали в неизменном виде до первой русской буржуазно-демократической революции 1905 года, и в значительной степени до обеих революций 1917 года: буржуазно-либеральной февральской 1917 года и социалистической в октябре 1917 года. Очевидно, что, базис для революций в России, был сформирован при Александре III. Его преемник, Николай II, будучи так же не способным осознать всю глубину и сложность накопленных противоречий в обществе за предшествующие 120 лет развития капитализма в России, слепо привел страну к очередному историческому потрясению в 1917 году и своему личному отречению от власти. [4]
Когда в феврале 1917 федеральная, государственная центральная монархическая власть рухнула, то реального с собственными источниками финансирования местного самоуправления «де-факто» уже не было. В городах и поселениях началась социальная катастрофа. Вся инфраструктура в одночасье распалась, была парализована работа транспорта, не чем было топить, мусор не вывозился, школы и больницы стали функционировать все хуже и в итоге практически прекратили свою деятельность.
Многие события и логика проведенных преобразований эпохи Александр II – Александр III, значительно коррелируются с событиями, происходящими в России в либеральную эпоху Бориса Ельцина в 1990-е годы и осуществляемую централизацию власти при Владимире Путине с начала 2000-х.
Эпоха Бориса Ельцина начинается с 1989 года. С начала 1990-х местное самоуправление Российской Федерации базировалось на нормативно правовых актах РСФСР (СССР). Первые шаги муниципальной революции были сделаны в середине 1990-х годов с создания Союза российских городов. Главы городов при поддержке городских советов выделили средства этой общественной организации, которая стала заниматься проблемами поселений, формировать нормативные документы для рассмотрения на федеральном уровне, участвовать в законодательном процессе и взаимодействовать с Комитетом по местному самоуправлению Верховного Совета РСФСР в рамках действовавшего Закона РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила местное самоуправление как институт власти и определила автономию муниципального самоуправления от государственной власти [5]. При этом была допущена принципиальная ошибка: местное самоуправление определили как нижний уровень власти, но автономный от власти государственной. Конституция РФ 1993 года не определяет систему власти в государстве как комплекс, образуемый двумя частями: государственной и местной. В результате получилось, что местное самоуправление и законодателями, и в правоприменительной практикой стало трактоваться как производная от власти государственной.
Затем в РФ были приняты законы, относящиеся к местному самоуправлению, ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 года) [6] фактически рассматривал местное самоуправление как противовес региональному уровню власти субъектов федерации.
Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» (утратил силу) [7] оказался в зависимости от Федерального закона от 26.02.1997 № 29-ФЗ «О бюджете на 1997 год» [8], который фактически выхолащивал другие законы, касавшиеся бюджетного процесса, если они ему противоречили.
Уже к середине 90-х годов местные органы самоуправления обладали собственностью и доходами и были в состоянии сами себя обеспечить. Не смотря на положительные результаты реформ, всегда есть и обратная отрицательная сторона. Ко второй половине 1990-х годов в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, в первую очередь городов, стала приводить к конфронтации и криминальным разборкам.
К концу 1990-х наметился процесс подавления региональной властью муниципальной автономии. Стала практиковаться ликвидация муниципалитетов, а также замена их территориальными структурами областных и городских администраций. Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 году вместе с дефолтом РФ и к концу 1999-х годов доход муниципалитетов разошелся с их расходными статьями приблизительно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.
В 1999 году возобладала идея вертикали власти, которая привела к реформированию местного самоуправления (контр реформирование) и тем самым удалила страну от той либеральной модели 1990-х.
6 октября 2003 года был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], с появлением которого можно говорить об изменении модели местного самоуправления в РФ по отношению к 1990-м. В единую вертикаль государственной власти встраивались как субъекты федерации, так и органы местного самоуправления, что некоторыми экспертами оценивалось как наступление на демократию или вовсе свертывание народовластия и в 2003 году произошло огосударствление системы местного самоуправления.
После законодательной реформы [8] 2003 года обозначились проблемы четкого разграничения ответственности и распределения бюджетных средств, возможность самостоятельного самофинансирования была убрана, а все местные самоуправления стали дотационными.
Федеральный закон № 131-ФЗ [8] имеет следующие недостатки: представительная от населения местная власть на должна «рождаться» в пылу политических сражений, выхолащивание самостоятельности органов местного самоуправления до уровня чиновников низшего звена, полная экономическая зависимость местных бюджетов, осуществляющих свою деятельность на субсидии и субвенции из вышестоящих бюджетов федерального и регионального уровня. Таким образом, в нынешнем законодательстве о местном самоуправлении [8] заложен фундамент проблем отсутствия самостоятельного народовластия - местного самоуправления.
Анализ истории показывает, что Александр II проводил либеральные реформы давшие местному самоуправлению большие полномочия, экономическую самостоятельность, а его приемник Александр III осуществил контрреформы, государственную централизацию власти, поставил местную выборную власть под контроль государственных чиновников, лишил финансовой независимости.
Президент России Борис Ельцин то же проводил либеральные реформы, дал значимые полномочия и экономические рычаги органам местного самоуправления, а его приемник – Президент РФ Владимир Путин провел в начале 2000-х контрреформы к либеральному курсу 1990-х, задав направление на полную централизацию управления всеми политическими и экономическими процессами в логике строительства «вертикали власти».
Логика принятого в 2003 году федерального законодательства [8] во время рассвета регионального сепаратизма в России понятна, и в то время оно было оправдано чрезвычайностью ситуации (1-я «чеченская» война 1994-1996 гг., 2-я «чеченская» война 1999-2009 гг.).
Сегодня, когда в условиях внешних санкций властью поставлена задача обеспечения роста экономики страны выше уровня среднемировых, местное самоуправление лишённое каких-либо значимых полномочий и экономических возможностей является тормозом.
«…Мы должны расширить пространство свободы, укреплять институты демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества, судов, быть страной, открытой миру» - Президент РФ Владимир Путин. [10]
Оценивая исторические последствия контрреформ Александра III которые продержалась вплоть до буржуазно-либеральной революции 1917 года, неизбежно возникает перенос «логики истории» на день сегодняшний и возникает вопрос: какой будет исторический выход из сложившейся текущей ситуации с тенденциями тотального контроля государства за всеми сферами жизнедеятельности граждан, с полной деградацией сути самоуправления на местах?
Для целей сбора и учета предложений и инициатив от гражданского общества в проект нового законодательства РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации после 2020» необходима создание рабочей группы. Такую работу могли бы взять на себя все представители любых зарегистрированных в РФ общественных организаций общероссийского уровня и партий по принципу: одна организация – один представитель.
Поэтому, в рамках законотворческой инициативы граждан, предлагаются следующие изменения в федеральное законодательство [8]:
- название местной выборной власти определить как «Советы местных депутатов»;
- решить вопрос о финансовых основах местного самоуправления, закрепить за муниципальными образованиями право вести хозяйственную деятельность на рыночных принципах с привлечением кредитов коммерческих структур для целей формирования не налоговых источников поступлений в местные бюджеты;
- отменить муниципальный фильтр на выборах мэров городов;
- отменить политическую функцию местных органов самоуправления и политическую конкуренцию на выборах путем устранения способа выдвижения кандидатов в местные депутаты от партий или общественных объединений, заменив их только выдвижение самовыдвиженцев, обеспечив избрание депутатов по профессиональным признакам;
- расширить число выбираемых местных депутатов в 2 раза за счет разделения списка кандидатов по возрастному принципу: от 18 до 35 лет и от 35 лет и более, с целью формирования местных органов самоуправления из равного числа представителей молодежи и более взрослого поколения, с целью введения института наставничества, реализации для молодежи права избираться, придания динамизма и конструктивности в принимаемых решениях;
- ввести платность работы в органах местного самоуправления в виде выплаты ежемесячного денежного вознаграждения депутатам в размере среднего оклада работника органов местного самоуправления;
- ввести ежегодные опросы жителей районов на предмет удовлетворенности работой и доверия к каждому избранному депутату, в случае получения голосов против депутата более чем было подано при его избрании – лишать мандата такого депутата;
- ввести ежегодные референдумы по вопросам местного значения;
- ввести ограничение на выборы в местные депутаты только из числа граждан проживающих или работающих на постоянной основе в данном муниципальном округе;
- наделить органы надзора - прокуратуру реальными полномочиями приостанавливать с даты вынесения ею протеста на принятые местными органами самоуправления решения до их рассмотрения в судебных органах по существу с целью не допущения дальнейшего вала принятия неправомочных решений органами местного самоуправления.
В новом законодательстве о местном самоуправлении должен быть во главу угла поставлен принцип экономической самостоятельности местной власти, широкого вовлечения в участие жителей и особенно молодежи в работу органов местного самоуправления сбалансированного системой сдержек и противовесов соответствующими институтами. Президент РФ Владимир Путин многократно заявлял о том, что каждый гражданин должен быть заинтересован в том, чтобы через механизм выборов во власти приходили целеустремленные люди. Система местного самоуправления должна быть выстроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой. [11]
Местным депутатам надо давать больше возможности заниматься своей деятельностью и больше самостоятельности, инициативности, но при этом и вернуть до уровня реальных оперативных полномочий контроль надзорных органов, который сегодня отсутствует так же.
Без создания эффективной системы местного самоуправления решить проблемы управления в стране, гарантировать социальную стабильность, обеспечить развитие экономики просто невозможно.
России нужны великие реформы – а не великие исторические потрясения. Лучше реформа в условиях стабильности основ государства, чем реформа после революции.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ:
1. Именной Указ Александра II от 01.01.1864 / Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание. Отд.I. Т.39. № 40457. С.1–10
2. Именной Указ Александра III от 12.06.1890 / Положение о губернских и уездных земских учреждениях //Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. Х. Отделение 1-е. СПб., 1893. № 6922. С. 465
3. Именной Указ Александра III от 12.06.1890 / Положение о губернских и уездных земских учреждениях //Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3. Т. 12. СПб., 1895. № 8707. С. 430
4. Отречение Николая II от 02.03.1917 / Отречение Николая II и отказ великого князя Михаила Александровича от престола //Российское законодательство X-XX вв. Т.9. М., 1994. С. 122-123, 126-127
5. Конституция РФ / Глава 8 / Статья 130 / Статья 132
6. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (утратил силу с 1 января 2009 года) // СПС КонсультантПлюс
7. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» был принят 25 сентября 1997 года (утратил силу) // СПС КонсультантПлюс
8. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 29.12.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // СПС КонсультантПлюс
9. Федеральный закон от 26.02.1997 № 131-ФЗ «О бюджете на 1997 год» (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс
10. Путин В.В. от 01.03.2018 / Послание Президента Федеральному Собранию / официальная страница / http://kremlin.ru/events/president/news/56957
11. Адамская Л.В. / Местное самоуправление в российской федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная практика // Л.В. Адамская / [Журнал] Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы / № 3 (16) / 2017 / С – 22-23

 

Социальные программы

 

1. Социальная поддержка малоимущих семей с детьми. Профилактика социального сиротства и помощи детей-сиротам и детей, оставшихся без попечения родителей

Программа направлена на социально-ответственное поведение бизнеса оказывающего через ООД «ЗА социально-ответственное государство «НАРОДНОЕ ЕДИНСТВО РОССИИ» материальную помощь.
Помощь оказывается по двум направлениям:
* адресная по спискам проверенным активистами Движения НЕР и утвержденными Правлением Движения на определенный период.
* общецелевая, через карты участников ООД «ЗА социально-ответственное государство «НАРОДНОЕ ЕДИНСТВО РОССИИ».

2. Социальная поддержка старшего поколения, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и членов их семей

Программа направлена на развитие и реализацию социально-ответственного отношения власти и общества к людям старшего поколения, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и членов их семей. 
Помощь оказывается по направлению:
* адресная по спискам проверенным активистами Движения НЕР и утвержденными Правлением Движения на определенный период.

3. Социальная поддержка инвалидов

Программа направлена на развитие и реализацию социально-ответственного отношения власти и общества к инвалидам, прямой адресной помощи.
Помощь оказывается по направлению:
* адресная по спискам проверенным активистами Движения НЕР и утвержденными Правлением Движения на определенный период.

4. Помощь в трудоустройстве социально уязвимых категорий групп работников до 25 лет и после 50 лет, развитие рынка труда и содействие занятости населения

Программа направлена на реализацию социально-ответственного отношения власти и общества к трудоспособным гражданам России находящимся либо в начале трудовой карьеры, либо ее завершающим с целью увеличения общественной пользы от труда трудоспособных граждан России, увеличения ВВП России и повышения общего уровня и качества жизни путем справедливого трудового вознаграждения.
Помощь оказывается по направлению:
* адресная по спискам проверенным активистами Движения НЕР и утвержденными Правлением Движения на определенный период.

Бензин

benzin

Стоимость бензина - это прямой налог на граждан. А в 2017 бензин АИ-95 снова подорожал до 39-40 руб/л ... А куда уходят деньги? Дороги уже платные, ввели новый налог на перевозки "сбор-Платон" .... Правительство еще думает как собрать побольше денег с населения... НДС собираются увеличить... НО КУДА УХОДЯТ НАШИ ДЕНЬГИ? На чиновников? На коррупцию?

ТРАГЕДИЯ РОССИИ - БЕДА ОДНИМ СЛОВОМ.

"Им нечего больше хотеть". Вот он - естественный отбор: дети из богатых семей - "дуркуют" и умирают от дури. Это печальная судьба поколения для которого нынешняя власть не может сформировать достойной цели для жизни. Для "мажорной" молодежи не смысла творить, достигать, создавать новое - а значит и жить. У большинства же молодежи - все уже украли, у меньшинства - всё есть в избытке. И те и другие - перспектив не видят.
Поэтому молодежи - не трудно и умереть от дури или от безнадеги, ведь смысла в пустой, проедающей ресурсы родителей и государства - по сути то нет. ЭТО ТРАГЕДИЯ РОССИИ - БЕДА ОДНИМ СЛОВОМ.

Подробнее: ТРАГЕДИЯ РОССИИ - БЕДА ОДНИМ СЛОВОМ.

ПОРА МЕДВЕДЕВУ В ОТСТАВКУ: 45% респондентов

ПОРА МЕДВЕДЕВУ В ОТСТАВКУ: 45% респондентов так или иначе поддерживают отставку главы российского правительства.

ПЕСКОВ: КРЕМЛЬ ИЗУЧИТ ВОПРОС ОТСТАВКИ МЕДВЕДЕВА. Президент не оставит без внимания данные соцопроса «Левада-центра»

В Кремле проанализируют результаты социологического опроса о работе главы российского правительства Дмитрия Медведева. Об этом заявил пресс-секретарь президента России Владимира Путина Дмитрий Песков в среду, 26 апреля.

Подробнее: ПОРА МЕДВЕДЕВУ В ОТСТАВКУ: 45% респондентов